弗朗西斯·福山 | 为什么民主的表现如此糟糕?





作者简介


弗朗西斯·福山(著),美国斯坦福大学民主、发展与法治研究中心。

周艳辉(译),中央党史和文献研究院。


《民主杂志》在塞缪尔·亨廷顿所谓的第三波民主化浪潮刚刚进行完一半时发行了其创刊号,恰好是在柏林墙倒塌之后和前苏联解体之前。此时南欧和大多数拉美国家已经发生了转型,而东欧国家正在以迅雷不及掩耳之势脱离共产主义,与此同时,撒哈拉以南非洲和前苏联加盟共和国的民主转型刚刚开始展开。总体上,在大约45年的时间里,民主化在全球范围取得了显著进展,实行选举的民主国家的数量从1970年的35个增加到2014年的110个。


但是,就像拉里·戴蒙德所指出的,2006年以来发生了民主的倒退,从那时开始,“自由之家”统计的民主测评综合分数每年都在下降。2011年的“阿拉伯之春”使人们期待着阿拉伯世界置身于第三波民主化之外的状况将走向终结,结果却恶化为埃及重新恢复了原有的统治,利比亚、也门以及叙利亚陷入无序状态,与此同时,伊拉克出现了新的极端伊斯兰运动,即伊拉克和大叙利亚伊斯兰国(ISIS)。


我们是否正在经历全世界朝着更大范围民主发展的总体运动的短暂挫折,就像股市调整一样,还是说近年来发生的事件标志着世界政治的更广泛变化以及真正的民主替代方案的出现,这一点很难确定。无论是哪种情况,我们很难不认为近些年来民主在世界各地的表现是有欠缺的。这样的表现一开始出现在最发达和最成功的民主国家,即美国和欧盟国家,它们在2000年代后期经历了大规模的经济危机,看起来陷入了一个增长减缓、收入停滞的时期。此外,许多新兴民主国家,从巴西、土耳其到印度,也对本国在许多方面的表现感到失望,从而经历了本国人民的各种抗议运动。


反对独裁主义政权的自发的民主运动继续发端于民间社会,从乌克兰、格鲁吉亚到突尼斯、埃及。但是,这些运动很少能成功地建立起稳定而运转良好的民主制度。我们有必要提出如下问题:民主在世界各地的表现为何会令人如此失望?


在我看来,在过去的一代人时间里,许多民主倒退现象发生的关键取决于一个重要的因素,它与制度化的失败有关,这一事实就是许多新兴的和现存的民主国家的国家能力跟不上民众对民主问责的要求。与从威权主义政体转向定期举行自由而公正的选举的政体相比,从世袭制或新世袭制国家转变为非人格化的现代国家要困难得多。没能建立起治理良好的现代国家是近期民主转型的“阿喀琉斯之踵”。


01

一些定义


现代自由主义民主国家结合了三项基本的制度:国家、法治和民主问责。


这三项制度中的第一项———国家———指的是对在限定疆域内发挥其权威的强制力的合法垄断权。国家将权力集中起来并将其用于维护和平,保护共同体免受外部敌人的入侵,执行法律,以及提供基本的公共产品。


法治是一整套体现着共同体的价值的法律,它们不仅对公民具有约束力,也对行使强制力的精英具有约束力。如果法律不能限制强权者,那么它就相当于执法者的命令,从而只是构成了依法统治。


最后,民主问责力图确保政府行为符合整个共同体的利益,而不只是迎合统治者的私利。这通常是通过自由而公正的多党选举这样的程序来实现的,尽管程序问责并不总是与实质问责一致。


自由主义民主在这些存在潜在矛盾的制度之间寻找平衡。国家产生和运用权力,而法治和民主问责力图限制权力,并确保权力的行使符合公众的利益。缺少约束机制的国家属于独裁政体。而一个处处受到限制、没有任何权力的政治体则处于无政府状态。


就像亨廷顿曾经指出的,在一个政治体能够对权力进行约束之前,它必须能够先行使权力。用亚历山大·汉密尔顿的话来说:“软弱无力的行政管理无非是糟糕的行政管理的另一种说法而已;而管理不善的政府,不论理论上有何说辞,实际上就是一个糟糕的政府。


我们还需要在世袭制国家与现代国家之间进行进一步的重要区分。现代国家所追求的是脱离个人色彩,依据公民权而不是他们是否与统治者存在个人关系来平等对待人民。相反,在世袭制国家中,政治体被视为一种私人财产,在公共利益与统治者的私人利益之间不存在任何区分。当今世界已经不存在任何完整意义上的世袭制国家,因为没有人再敢像过去的国王和女王所做的那样,宣称拥有整个国家的所有权。不过,存在许多伪装成现代政治国家的新世袭制国家,它们实际上属于实行分赃制的盗贼统治国家,追求的是内部人的私人利益。新世袭主义能够与民主共存,形成广泛存在的庇护关系和侍从主义,政客们与政治支持者网络在其中分享国家资源。在这些社会中,个人参与政治的目的不是追求某种理想的公益事业,而是为了发家致富。


强制力对于国家的运转依然至关重要,这是国家权力为什么会如此频繁地导致惧怕和憎恨的原因。众所周知,迈克尔·曼区分了专制权力与基础性权力,前者与强制力有关,而后者与提供公共产品以及照顾公共利益的能力有关。这种区分可能会诱使我们认为,“好的”国家拥有基础性权力,而“坏的”国家行使专制权力。但是,事实上,强制力对于所有国家都是重要的。成功的国家将权力转化为权威,也就是说,转化为公民的自愿服从,这种服从建立在公民相信国家的行为是合法的基础之上。但是,不是所有公民都愿意遵守法律,因而即使是合法性最高的民主国家也需要警察力量来执行法律。例如,如果没有人会因为触犯法律而被送进监狱,那么就不可能控制腐败或者征税。仅仅是制定法律并不能形成执行能力;它还需要在人力和培训方面进行投入,并建立起管理法律实施的制度性规则。


如果我们能从过去25年的经验中学到什么的话,那么这就是比起法治或者现代国家,民主制度的三脚架中民主这一条腿的建立要容易得多。或者用稍微不同的方式来表述的话,就是现代国家的发展跟不上民主制度的发展,结果导致了一种不平衡的状况,在这种状况中,新的(有时甚至是稳固的)民主国家无法满足其公民对高质量的政府服务的需求。这反过来又导致这种民主国家失去合法性。


阿富汗和伊拉克最近的经历说明了这一问题。在美国分别于2001年和2003年入侵和占领了这两个国家后,在某些国际组织的帮助下,美国得以在那里组织起民主选举,使这两个国家建立起了新政府。这两个国家(尤其是阿富汗,其在2009年和2014年举行的总统选举因被指控存在严重的舞弊而蒙上了阴影)的民主的质量被许多人质疑,但是至少存在一个产生领导层的民主进程,而产生的领导层表面上具有某种合法性。


能够捍卫国家领土免受内部和外部敌人侵扰并以公平和公正的方式提供公共服务的现代国家的发展在这两个国家都没有发生。这两个国家都受内部叛乱所困扰,2014年由美国训练的伊拉克军队因ISIS的攻击,在其北部地区土崩瓦解。这两个国家因极度腐败而饱受折磨,这反过来又破坏了它们提供政府服务的能力,削弱了它们的合法性。美国及其盟友在这两个国家的国家建设方面进行的大量投入似乎成效有限。


国家建设的失败在乌克兰事件中也发挥了关键性影响。当橙色革命迫使乌克兰于2004年举行新一轮总统大选,从而导致时任总理维克托·亚努科维奇被维克托·尤先科所击败时,西方民主国家为此欢呼喝彩。但是,新的橙色联盟被证明是软弱无力和腐败的,而乌克兰的整体治理质量并没有得到任何改善。其结果是,在大多数观察家相信是自由而公正的2010年选举中,亚努科维奇击败了尤先科。亚努科维奇总统任期的显著特征就是掠夺行为更加严重,这导致在他于2013年末宣布将寻求与普京的欧亚联盟而不是欧盟联合后,基辅发生了新一轮的抗议。与此同时,普京巩固了其在俄罗斯的统治,强化了俄罗斯面对外部世界时的国家立场,这使得在2014年2月亚努科维奇被驱逐后,彻底合并克里米亚成为可能。


我认为,当前导致俄罗斯与乌克兰新当选政府及其西方支持者发生冲突的原因更多的不是与民主本身有关,而是与现代政治秩序同新世袭制政治秩序之间的对抗有关。毫无疑问,在合并克里米亚之后,普京在俄罗斯的支持率非常高,如果举行新的选举的话,他可能会以压倒性优势获胜。该地区的人们面临的真正选择是不同的,要么他们的社会将建立在寻求以非个人的方式服务于公共利益的政府基础上,要么被一个腐败的精英联盟所统治,这一联盟试图利用国家作为个人致富的途径。


世界各地的民主国家的合法性较少依赖其民主制度的深化,而更多依赖于它们提供高质量的治理能力。乌克兰新政府如果不解决导致先前的橙色联盟下台的腐败泛滥问题,就无法存续下来。在过去的一代人时间里,民主已经深深扎根于大多数拉美国家;当前,巴西、哥伦比亚和墨西哥这样的国家所缺少的是提供教育、基础设施和公民安全这样的基本公共产品的能力。在世界上人口最多的实行西式民主的国家印度,情况也是如此,印度饱受侍从主义和腐败泛滥的影响。2014年,印度人民果断地把选票投向了印度人民党的纳伦德拉·莫迪,希望他会带来果断的领导和强大的政府,以取代过去10年执政的、国大党领导的软弱无力而又腐败的执政联盟。


如何成为现代国家

02


目前为止,有关民主转型的文献数量巨大,其中很多文献最初是在《民主杂志》上发表的。相较而言,已有的关于如何使新世袭制国家转型为现代国家这一问题的文献要少得多,尽管过去15年在这一方面已经取得了某种进展。这体现了概念上的匮乏,它根源于对基础性问题的本质的错误看法。


例如,存在一种将国家的现代性与没有腐败联系起来的趋势。当然,腐败在很多国家都是一个大问题,关于这一问题也产生了大量的文献。但是,虽然在腐败的程度与国家的糟糕表现之间存在高度的相关性,然而它们并不是一回事。一个国家可能相对不那么腐败,但依然会因为缺少能力而无法提供基本的服务。例如,没有人认为,几内亚、塞拉利昂或者利比里亚无法解决埃博拉病毒问题是因为它们各自的公共卫生系统腐败泛滥;相反,问题在于人力和物质资源(医生、护士、有电的医院、清洁的水,等等)的不足。


因此,与没有腐败相比,与国家现代性的核心组成部分关系更加密切的是“国家能力”。现代国家提供了一系列令人眼花缭乱的复杂的服务,从统计经济和社会方面的数据资料到提供灾难救援、预报天气以及管理飞机的航线。所有这些举措都需要在人力资源和物质条件方面进行大量的投入,它们使得政府机构得以运转;仅仅是没有腐败并不意味着上述这些条件就能具备。即使是“国家能力”这一术语也没能描述出这种能力服务的目的以及这种能力在多大程度上是以非个人的方式在运用。


此外,我们对过去强大的国家能力形成的方式极度缺少清晰的认识。当前,在国际援助团体内部关于如何实现善治存在某种共识,这种共识嵌入在诸如参与式预算、开放政府伙伴关系以及大量组织倡导的在世界各国提高政府透明度这样的项目中。这些方式建立在如下理论的基础上,即善治源自更大的透明度和问责。这些方式的前提假设是,关于政府腐败或渎职的更多信息将导致公民的愤怒,并要求改善国家的绩效,这反过来将推动政府进行自我改革。换言之,质量更高的民主被视为解决腐败和国家能力弱小问题的方案。

这一策略的唯一问题在于,几乎没有经验证据能够说明现有的高效运转的政府(无论是历史上,还是在当前条件下)就是以这种方式产生的。政府运转效率相对较高的许多国家(例如日本、德国、法国和丹麦)是在威权主义条件下形成“韦伯式的”现代官僚机构的;那些随后继续发展为民主制的国家继承了在民主转型中完全存续下来的实行贤能统治的国家机构。创建现代国家的动力不是来自信息灵通的、被动员起来的公民所施加的底层的压力,而是来自精英的压力,其原因通常是为了国家的安全。查尔斯·蒂利的名言———“战争缔造了国家,国家导致了战争”———所总结的不仅仅是欧洲许多早期现代国家的经验,而且也是中国在春秋战国时期的经验,它导致了在公元前3世纪秦国统一中国的过程中,一个非人格化的国家的出现。


同样,几乎没有证据表明,当前的援助者和非政府组织通过提高透明度和问责来促进善治的努力给国家的绩效带来了明显影响。一种理论认为,有关政府绩效的信息的可获得性的提高与政府最终产出的质量之间应该存在相关性,而这种理论依赖于许多极其大胆的假设:公民会为糟糕的政府绩效担忧(与之形成鲜明对照的是,公民满意于从基于种族的庇护关系这样的行为中获益);他们能够在政治上组织起来以向政府施加压力;国家的各种政治制度通过使政治家负责的方式准确地将底层的想法传达给政治家;最后,政府确实有能力像公民所要求的那样展开运转。


国家现代性与民主之间关系的真实历史远比当代理论所认为的要复杂得多。依据最先由马丁·谢弗特建立的理论框架,我曾在其他著述中指出,民主(依据选举权的普遍程度来衡量)和国家现代性的建立顺序决定着政府的长期质量。如果现代国家在扩大选举权之前就得以巩固,那么它通常会成功地存续到现代;如果民主化的开启是在国家改革之前发生的,那么结果往往会导致广泛存在的侍从主义。在美国这一最先将选举权授予所有白人男性的国家,情况尤其是如此,它接着创建了世界上第一个侍从主义泛滥的政治制度(在美国历史上,它以分赃制度或庇护制度而闻名)。在19世纪的美国,民主与国家质量之间明显是不一致的。其原因在于,在收入和教育水平低的民主国家,比起纲领性的公共政策方面的承诺,个人化的选民动机(侍从主义的本质)更有可能动员起选民,促使他们参与投票。


不过,这一状况因经济发展水平的提高而发生了改变。通过个人的报酬来收买高收入的选民变得较为困难,而这些选民更加关注纲领性的政策。此外,发展水平的提高通常是由市场经济的发展所推动的,而市场经济带来了在政治领域之外实现个人发家致富的其他途径。


虽然在人均收入水平低的情况下,民主是侍从主义的驱动力,但是随着国家变得更加富裕,民主也可能会开辟一条形成高质量政府的道路。美国再次成为例子:到了1880年代,美国快速从农业国家转变为城市化的工业国家,通过铁路这样的新技术紧密结合成一个巨大的大陆市场。经济的增长推动了新的经济行为者的出现———城市专业人员、一系列构成更加复杂的商业利益群体、更加普遍存在的中产阶级———他们渴望质量更高的政府,并且与现存的庇护制度不存在任何密切的利害关系。底层运动使得《彭德尔顿法案》能够在1883年获得通过,该法案确立了联邦政府人员应择优录取的原则,其后的总统,如西奥多·罗斯福和伍德罗·威尔逊大力推动了这一原则的实施。在这之后,党魁和政治机器继续繁荣了数代人的时间,但是到了20世纪中期,由于意志坚定的政治运动的发起,它们逐渐在大多数美国城市销声匿迹。如果印度和巴西这样的当代民主国家想要解决庇护关系和腐败问题,它们也必须遵循类似的路径。


03

强制执行的必要性


不过,美国拥有一个重要的优势,这是当今许多新兴民主国家所缺少的。美国长期拥有强大的警察力量,能够强制执行其所通过的各项法律。这种能力起源于普通法,普通法是美国在殖民地时期从英国继承而来的,并且在美国独立之前就实现了良好的制度化。美国各级政府长期维持着相对强大的警察力量,以便对不同政府层级所发生的犯罪行为进行起诉、审判和定罪。对法律的合法性的强大信念支撑着这种强制力,因而它在大多数地方转变成了真正的权威。强制执行的能力属于国家能力与法治相重叠的领域,它在处理腐败这样的问题时至关重要。国家官员的行为依赖于动机———不只是要因其工作而获得充足的报酬,还包括惧怕因触犯法律而受到惩罚。在非常多的国家,人们不纳税,官员收受贿赂,因为违法者被判刑入狱的可能性微乎其微。


格鲁吉亚近期采取的最引人注目的举措之一就是要提升公共部门的绩效,而有效执法对于这一举措的成功至关重要。在2003年玫瑰革命后,米哈伊尔·萨卡什维利的政府在多个领域对腐败进行打击,抓捕有问题的交通警察,处理逃税行为,对被称为“律贼”的犯罪团伙实施的普遍的犯罪行为进行打击。虽然其中一些举措是通过提高透明度和采取正向激励(例如,在网上公布政府的相关数据,大幅提高警察的薪水)来展开的,但是有效执法依赖于新的警察系统的创建,这一新的警察系统所做的事(包括逮捕前高官和商人)都得到了广泛报导。到萨卡什维利政府任期结束时,得到提升的警察力量在许多方面被滥用,其所触发的政治反弹导致了毕齐纳·伊万尼什维利和格鲁吉亚梦想党的胜选。


这种警察力量的滥用不能掩盖国家的强制力在实现有效执法方面的重要性。控制腐败需要人们对于行为的规范性预期(如果我周围的所有人都在收受贿赂,那么如果我不参与其中,则我就像是一个傻瓜)发生整体性转变。在这种环境下,比起良好的意图或者经济动机来,惧怕是一种有效得多的激励因素。在玫瑰革命之前,格鲁吉亚有着前苏联最腐败的地方之一的名声。现在,通过大量治理措施,它已经成为最不腐败的地方之一。我们很难找到一个没有行使大量的强制力却得到有效治理的政治体的例子。当代各国政府试图通过提升透明度和问责来促进善治的各种努力,如果不同时加上强化执法能力的举措,则最终必然走向失败。


在《变化社会中的政治秩序》中,亨廷顿指出政治的发展往往跟不上社会动员的脚步,从而导致政治混乱。相应地,国家制度也可能跟不上民主制度的发展。


这一结论对于推行民主的方式有着重要意义。过去,人们着重强调的是通过支持民间社会组织来改善威权主义国家的民主环境,以及支持摆脱专制统治的最初的民主转型。


不过,创建一种可行的民主制度还需要两个阶段,在这两个阶段,反对暴政的最初的动员被制度化,并转变为持续的行动。第一个阶段是将社会运动组织起来形成能够参与选举竞争的政党。民间社会组织通常关注的是狭隘的议题,其成立的目的不是为了动员选民———这是政党的独有领域。从俄罗斯、乌克兰到埃及,那些更具自由主义色彩的社会力量之所以在选举中频频失败,就是因为没能建立起政党。


不过,第二个必要的阶段关注的是国家建设和国家能力。一旦民主政府掌握了政权,它就必须实际地进行治理,也就是说,它必须行使合法权力并为民众提供基本的服务。比起最初的动员和民主转型来,民主促进团体对民主治理问题的关注要少得多。然而,在缺少实行良好治理的能力的情况下,新的民主国家将导致其追随者的期望受挫,并使自己失去合法性。实际上,就像美国的历史所表明的,不关注国家现代化的民主化确实能够导致政府质量的下降。


不过,这并不意味着国家现代化只能在威权主义统治的条件下得以实现。许多历史悠久的民主国家遵循的是国家建设先于民主化的顺序(亨廷顿将其称为“威权转型”),这一事实并不必然意味着这种做法对于当代世界中的国家是一个可行的策略,在这些国家,民众对民主的需求和期待要高得多。不管怎样,世界上许多国家在建设其民主制度和发展法治的同时,必须发展现代国家。这意味着,民主促进团体必须更多关注现代国家的建设,即使威权主义政府被推翻,这种关注也不能放松。这还表明《民主杂志》可以扩大其学术议程:除研究民主制度如何出现并得到巩固的大量稿件外,它也需要重新关注现代国家制度如何产生和走向衰败。


责任编辑:张赫

文章来源:《国外理论动态》,2018年05期。




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